摘要：日渐加快的城镇化建设, 促使城镇建设用地需求不断增加, 并逐渐向农村地区过渡。虽然当前国家大力推进农村集体经营性建设用地入市试点工作, 但尚未出台明确性法律文件对入市路径进行准确界定, 且城市与农村两类建设用地依旧分属不同土地交易市场。针对于此, 就当前农村集体经营性建设用地入市中存在的制度规范、监督管理、收益分配机制等困境, 可通过健全土地确权审核机制、明确土地产权关系、建立统一城乡用地市场以及扶植产权金融服务平台等路径进行健全, 进而进一步规范我国农村集体经营性建设用地入市工作。

一、引言

土地制度属于国家基础性制度之一, 承载着国家有序调控国民经济的重责。新中国成立以来, 我国农村土地制度共历经三次重大变迁, 由建国初期的农民土地所有制, 到过渡时期的集体公有公社经营农村土地制度。步入改革开放阶段后, 土地经营权从所有权中分离出来, 形成家庭联产承包责任制, 并逐步衍生出家庭农场、工商资本 (公司+农户) 、土地股份合作社等多种规模经营模式。这在一定程度上, 促进土地经济效率提升, 推动农村经济发展。但是, 土地制度改革是复杂性和周期性兼备的一项重大工程。如何利用土地经营盘活土地资本, 推动土地流转, 将土地资源转化为农村居民的经济资源与服务资源, 成为当前土地制度改革的重点方向。

我国现行农村土地制度, 所有权归属于农民集体所有, 农民拥有生产经营权与收益处分权。近年来, 城市空间的重组与扩张, 带动产业结构升级与农村土地市场发育, 集体建设用地的经济价值日益凸显 (王小映, 2014) 。然而, 我国《土地法》明确规定, 土地只能通过征收转变所有权, 不能自由流转。也就是农民集体所有土地只能通过转让、联营、出租等方式, 有偿让渡土地使用权, 除了被依法征收为国有土地, 土地所有权性质不能够改变。同时, 当前实施的城乡二元土地所有制, 即城市土地所有权归属于国家, 农村土地由农民集体所有, 导致不同所有制下的城乡土地市场被隔绝。尽管农民集体的土地经营意愿不断增强, 但是由于征地标准过低、暴力拆迁等不合理的征地制度, 农村土地的经济效益难以发挥, 无法保障农民集体应有利益。在此背景下, 国内学者强烈呼吁农村土地制度改革, 实现城乡建设用地的同权同价。

2013年11月, 十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》文件明确指出, 建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制的前提下, 允许农村集体经营性建设用地, 与国有土地一样拥有“同等入市、同权同价”的权利。2014年, 中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》, 要求各地区五年内完成承包经营权确权登记, 加大土地流转和适度规模经营的推进力度。此次农村集体土地确权登记发证工作, 包括属于农民集体所有的建设用地 (含农民宅基地) 、农用地和未利用地等, 覆盖范围扩大至全部农村集体土地。2019年, 银监会、国土资源部联合出台《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》, 在试点地区, 对符合规划、用途管制、依法取得要求的土地, 须以出让、租赁、作价出资 (入股) 方式入市, 且具备入市条件的农村集体经营性建设用地使用权可以办理抵押贷款。新一轮农村土地制度改革的开展, 为盘活农民土地资产提供了有力的制度保障, 很多学者提出, 集体经营性建设用地入市改革将释放出巨大的经济红利。

制度变迁理论揭示了制度变迁中的路径依赖问题, 改革新路会受到原有体制的干扰和影响。根本原因在于, 制度改革是权力和利益的再分配, 会触发原有利益集团的权利收益变动, 减少原有持有比例, 在新利益主体间进行再分配, 直接影响社会经济的发展。对此, 我国集体经营建设用地入市采用试点推广模式, 确保改革工作全国性的顺利推广与普及。在此背景下, 本文深入剖释农村集体经营性建设用地入市进展成就与面临的困境, 并提出相应破解路径, 为改革的进一步推广提供解决思路和理论参考。

二、农村集体经营性建设用地入市进展

农村集体经营性建设用地入市即是农村土地在出让、租赁、入股等过程中, 与国有土地享有同权同价的入市策略。而农村集体经营性建设用地入市的持续推进, 对缩小城乡差距、加快城镇化发展进程有着积极作用。一是提高农村土地资源配置效率。农村集体经营性建设用地入市, 将经由市场自身调节土地资源价格, 无疑是一种有效的农村土地资源优化方式。反之, 若通过政府调控强行征用为商业用地, 不仅会损害农民权益, 还会产生农村土地流失的风险。二是加快我国城镇化建设进程。农村集体经营性建设用地入市, 能够通过出让闲置农村土地方式吸引城市资金涌入, 助力农村地区改善落后的公共建设与服务。此外, 盘活农村地区闲置土地, 能够起到集聚周边人力资源的作用, 进而加强农村地区的城镇化效应 (侯银萍, 2014) 。三是增加农村集体收益。农村集体经营性建设用地入市, 会绕过地方政府强行征用形式, 直接进入市场。相较政府直接征地补偿, 农村建设用地入市带来的持续利益无疑更高, 更有助于增加农民自身收益, 缩小城乡收入差距。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出, 城市与农村统一经营性建设用地市场, 需兼顾个人、集体、国家的土地增值收益分配机制, 以完善农村土地租赁、抵押、转让二级市场。自此, 农村集体经营性建设用地入市工作开始提上日程。而后, 2016年的中央一号文件指出农村集体经营性建设用地资产的确权颁证, 需在2020年基本完成, 并开始农村用地试点工作。历经三年的试点发展, 农村土地确权、颁证、划定流转范围等试点工作, 形成了一些大批量可复制、推广的制度性成果。

1. 形成“初探-调整-发展”土地入市模式

多年的试点工作, 以及多地的实验与反复推敲, 试点地区自发形成了可交易的农村土地规制。“初探型”典型试点为甘肃省陇西县, 在此成立的农村集体经营性建设用地交易市场, 促使农村地区建设用地能够在同一场所与国有土地同权同价共同交易。该入市模式下, 试点地区会将重点放在县城周边地区, 采用直接入市方式, “招拍挂”与协议出让进行交易。而后, 以“多规合一”试点为契机, 试点区会逐步摸索着建章立制, 确保农村土地入市工作顺利推进。“调整型”典型试点是四川省郫县, 调整期试点农村集体通常会参股成立资产管理公司, 采用“化零为整”入市方式, 将扣除居住及耕地后符合规划的节余零星地区调整集中入市。相关农村集体机构根据土地区位, 有级差征收13%-40%的调节金。通常而言, 该模式会通过“招拍挂”与协议出让方式, 推动农村地区一、二、三产业联动发展, 以便集体经营性建设用地能够连线成片入市。“发展型”典型试点是浙江省德清县, 有异地调整入市与就地入市两种途径。发展期试点土地出让或租赁, 充分尊重农村集体经济组织意愿, 考虑原有土地使用者及所有者利益基础上, 主推“招拍挂”交易形式。发展型入市农村集体经营性建设用地, 基本具备较为严格的底层设计, 如工矿仓储、商业服务用地等。而后在充分考虑土地用途及区位差异基础上, 基于收益共享与同权同价同责原则, 存在有级差和按类别两种土地资源收取标准。

2. 流程再造, 直接对接农村土地入市

建立城乡统一建设用地市场, 消除城乡二元土地所有制导致的城乡资源配置和公共服务格局不均衡, 是我国集体经营性建设用地入市改革重要目标之一。因此, 农村土地试点中, 政府会以“尊重农民集体土地所有权”思想, 高位推动其入市相关工作。在参照原有农村征地弊端基础上, 政府会创新性重构集体经营性建设用地入市流程, 打通二元土地市场, 实行土地市场的直接流转。例如, 以德清县为代表的试点区, 首先, 通过统一交易平台, 提高入市价格公信力。德清县将集体经营性建设用地纳入原国有建设用地交易平台, 共同依托县“公共资源交易中心”平台发布信息、挂牌竞价, 形成公平的竞争环境。其次, 统一城乡土地市场规则, 完成市场自发定价。农村集体经营性建设用地, 在试点过程中都统一纳入当地土地规则体中, 建立城乡统一的基准地价体系。在交易形式上, 推广“招拍挂”为主的公开交易形式, 全面引入价格竞争机制, 保证出让与租赁两种入市方式顺利推行。最后, 统一服务监管, 保障有序入市。政府各部门发挥服务监管作用, 在入市审核上, 农村集体经济组织提出入市申请后, 发改、建设、环保、国土等部门进行共同审核, 论证其入市用途和可行性。以此, 结束国家在土地市场中的垄断地位, 进而让市场成为资源配置主体, 优化政府、市场及社会之间的资源配置关系。

3. 创新城乡土地金融体系, 升级农村地区产业结构

农村集体经营性建设用地入市, 通过开辟经济投资项目土地新载体, 使现今城市建设用地指标紧缺情况得到相应缓解。并且, 农村土地入市后其使用权等同于国有土地, 不仅能够在一级土地市场出让、租赁与入股, 还能够在二级市场中转让、出租及抵押。例如, 《烟台市集体经营性建设用地使用权流转管理试行办法》率先提出了实现农村集体经营性建设用地使用权抵押, 政府需介入进行担保, 鼓励金融机构开展土地使用权的抵押贷款制度, 真正实现与国有建设用地同等权能。同时, 农村集体经营性建设用地抵押权的实现, 小微企业也通过抵押入市土地, 解决了企业资金运营压力。进而, 完成破除旧厂房, 升级机器设备的企业经济升级与转型。相关试点权能抵押的金融性纲领文件, 一定程度在国家顶层设计层面, 提供了盘活农村地区存量建设用地的金融杠杆支撑。

4. 壮大农村集体经济, 形成新利益分配格局

原国有土地入市利益分配机制中, 政府通常采用“低征高卖”方式, 享受土地增值绝大部分收益, 现试行城乡经营性土地入市利益分配章程, 已明确到农村集体、个人以及国家方面。如《河北省集体经营性建设用地使用权流转管理办法 (试行) 》就依照“谁所有、谁受益”原则, 保障农村集体的土地所有权收益。而在实际利益分配中, 政府根据土地用途、区域位置不同, 以及公共基础投入力度, 征收合理比例土地增值收益调节金, 进行土地增值的社会返还。同时, 按照农村入市土地所属三级经济组织的不同, 将集体经营性建设用地入市所有权收益, 按不同比例折算于农村集体。由此, 新的利益分配格局, 以明确收益用途、明确收益属性、明确农民利益为核心, 形成了农村集体利益为主的土地利益分配规则。

三、农村集体经营性建设用地入市的困境局面

目前我国城乡土地所有权制度, 促使农村集体经营性建设用地入市, 势必会产生土地租赁与租赁的分配问题。而农村集体经营性建设用地入市作为我国“无缝隙制度变迁”的实践过渡时期, 必然会造成制度上的重叠影响, 进而产生新旧制度交替的摩擦成本。如此, 本文从制度规范、监督管理、收益分配机制三方面分析我国农村集体经营性建设用地入市所面临的困境。

1. 制度规范困境

土地产权界定与权能保障不明晰。通常农村集体是农村经营性建设用地所有权方。然而, 农村集体正式承担所界定土地所有权身份时, 却存在三重范畴, 模糊了土地所有权主体的终极归属, 以致所有权主体虚置, 产权权能弱化。这进一步导致农村集体经营性建设用地所有权被弱化, 逐渐成为虚化的一个符号 (王秋兵等, 2017) 。由此, 当农村土地集体产权受侵害时, 虚置的所有权职能, 并没有能力给予有力回应或反击。而农村集体在土地入市过程中, 将会极难找到适合的权力行使主体和执行主体维护自身权益。

城乡二元土地产权制度下城乡土地同权同价困难。我国城乡建设用地可交易性存在极大差异, 《土地管理法》《物权法》等对国有土地有交易权利的明令性条例保护。但对于农民集体所有土地也明确指出, 不得转让或用于其他非农建设, 促使农村集体经营性建设用地入市较为艰难。并且, 我国城乡建设用地产权权能二元性在正式制度加持下越加稳固, 这也导致农村土地政策制度变迁绩效在时间方面存在相应迟缓期。农村集体经营性建设用地, 将相当长时间内在土地市场中处于弱势地位。

不健全的农村建设用地入市机制。现今, 我国明确的农村集体经营性建设用地入市机制文件, 还未正式颁布。这意味着农村建设用地是不能够进入市场进行交易的, 虽然存在一些政策引导开始放宽农村集体土地流转, 但实际操作中无法顾及的实施细则, 致使农民利益无法得到良好保障。例如, 十八届三中全会, 明确了城乡建立统一的建设用地市场, 并在随后通过了农村集体经营性建设用地入市工作的试点草案。但这仅仅是微不足道的小范围试点项目, 就广大的试点区外, 农村集体经营性建设用地依然受现行法律的约束。

土地确权颁证制度执行难度较大。集体经济组织作为一个虚化的产权主体, 若土地产权界定不清晰, 配置效率和农民的权益就很难得到保障。一来土地资源确权登记和估价定价成本高, 效率低。经营性建设用地入市的基本前提是确权, 然而实际确权却需要大量人力物力加以支撑, 包括丈量农村经营性建设用地具体面积、确认建设用地所有者并进行颁证 (陈晋, 2017) 。在此过程中, 不仅经营性建设用地与宅基地、公益性设施用地难以区分, 而且利益驱使下, 得利方与失利方必然也会伴随着纠纷和矛盾, 以致重复进行测量确权工作。再者, 不明晰的土地入市范围, 促使不同试点区存在合规性不同的入市章程, 这导致不同地区农村建设用地入市工作步履维艰。比如, 前期准备工作的确权登记、颁证, 中期报酬支付、监督管理, 后期农民利益分配、用途管制等, 都是无法明确界定而产生的入市问题。

2. 监督管理困境

农村土地用途与管理监督较难。由于目前我国关于农村土地具体用途的管制文件并未颁布, 致使农村建设用地入市后, 土地用途与管理监督存在无法可依情况。一方面, 土地入市交易过程中, 土地承接方申明的土地用途或能符合地域的规划和用途管制。但在获批到投产时会存在相应时间差, 在实际投入使用后土地用途还会否同申请时一致, 需要持续进行监督管理 (卢曦, 2017) 。另一方面, 农村集体经营性建设用地入市后, 可能会产生不止一次的流转。初次流转承接方的土地用途与规划管制, 是否完好嫁接到再次流转承接方存在很大疑问。此外, 巨大利益驱使下, 农村集体经营性建设用地不排除会被偷换概念, 将其扩大到公益性用地、宅基地, 甚至是农用地。

缺乏专职机构护航农村土地。目前试点区内, 相关机构专业性不强, 机制也不完善, 导致其在执行中存在随意性, 一定程度上降低了农村经营性建设用地入市交易效率。没有专职机构, 土地转让方与承接方很难实现双方信息方面的对称。农村集体由于信息的闭塞, 并不会有效且及时获取土地各种信息, 使其作为土地转让方却经常处于交易的不利地位。且多数农民集体以国家基准地价作为重要衡量标准, 再加上议价定价相关管理监督部门可能进行权力寻租, 更会加剧交易的不公平程度。

滥用农村集体公共权力。通常情况下, 农村集体公共权力仅依靠个体很难实现, 此时便会有被赋予全权的机构出现。而农村集体经营性建设用地入市过程中, 相关管理监督部门必然会进行调查, 进而将各主体利益或冲突维持在可控范围内。全权机构在实行其社会管理职能中, 巨额利益诱惑下, 极易滥用被赋予的公共权力。如, 传统征地条件下, 地方政府并不进行政务公开, 可能以公共利益为名的征地行为, 实际上是维持土地财政资金链条的方式, 这很大程度上就损害了农民集体的利益。

3. 收益分配机制困境

农村集体经营性建设用地入市收益尚未统一标准。理论上, 有关土地收益级别标准划分并不相同。通常土地收益都会遵守地租理论, 将农村集体经营性建设用地入市收益分为两种:级差地租与绝对地租 (张玉梅、王子柱, 2016) 。其中, 级差地租即是因区位、交通便利程度、距市区远近等决定集体经营性建设用地不同级别的地租情况。但就我国试点地区实际操作而言, 在收益分配层面并未形成一致的标准, 具体标准见表1。由此, 农村集体经营性建设用地入市后的收益分配问题是一大需要解决的重难点问题。

农村集体利益弱势地位难以扭转。农村经营性建设土地入市是农民寄予厚望的一项改革。农民群体希冀通过将集体所有的经营性建设用地入市交易, 带来更多收益。然而, 实际上农民在利益机制中处于弱势地位, 并且这种弱势地位很难短时间内得到扭转。一来农民很难自主决定经营性建设用地入市交易, 通常是村委会去决议, 但往往两者之间利益并不一致。因此, 农民受制于村委会或村民小组, 经常会发生利益纠葛。二来收益分配机制决策群体多是上级部门或地方政府, 在没有明确的法律制度约束情况下, 地方政府或上级部门大多可能选择弱化农民集体的收益地位。农民群体却无力去争取自身权益, 使经营性建设用地入市的收益成果往往会旁落他人。

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