四、破解农村集体经营性建设用地入市困境的路径探索

破解农村集体经营性建设用地入市困境, 必须依托国家宏观制度与地方条例, 提高相关工作的效率和质量, 满足城市和农村的土地需求, 进而拉动农村经济增长。文章基于现阶段我国农村集体经营性建设用地入市的主要模式与困境, 提出相应的破解路径。

1. 明确农村集体经营性建设用地入市产权关系

马克思理论明确提出, 产权关系明确是效率提升的有效手段。针对农村集体经营性建设用地入市的产权界定问题, 必须明确界定产权主体与行使主体。集体建设用地产权具有用益物权属性, 其中的所有权是最根本的基础。当前, 集体经营性建设用地产权主要存在所有权性质模糊不清、所有权主体错位或虚位、所有权行使主体混乱三个方面的问题。这些集体产权制度问题, 直接影响着经营性建设用地入市, 也成为很多试点工作推进的主要障碍。

对此, 可以借鉴浙江德清试点的改革举措, 有效破解这一入市困境。浙江德清试点以集体经济组织为中心, 确定三类入市主体。第一类, 归属为乡镇集体经济组织, 入市实施主体为乡镇资产经营公司等乡镇全资下属公司或其代理人;第二类, 归属为村集体经济组织, 入市实施主体为村股份经济合作社;第三类, 归属为其他集体经济组织, 该组织需先依法获取市场主体资格, 即可成为入市实施主体, 无法获取市场主体资格由村股份经济合作社代理人委托担任入市实施主体。

根据现行法律规定, 结合浙江德清试点改革做法, 建议相关部门可作出如下界定, 集体建设用地的所有权主体, 划定为乡 (镇) 、村、组农民集体。由于现行法律制度并未对“农民集体”作出明确解释, 政府可以利用制度安排, 由农村集体经济组织作为代表来行使相应权利。当没有所有权行使主体时, 主管部门应组织发起村民会议, 2/3以上参会成员同意时, 可由乡 (镇) 人民代表大会、村民委员会、村集体经济组织、村民小组代为行使所有权。

2. 建立健全土地确权审核机制

土地的登记制度是产权制度顺利推行的关键环节。同时, 当前农村集体经营性建设用地入市, 还存在着确权登记成本高、效率低等实施困境, 需要建立健全土地确权审核机制。但实际工作中, 土地确权审核机制并不完善, 有待于从以下几个方面优化。

(1) 加大政策力度, 强化农民权利意识。国土资源部门发挥引导领头作用, 责令各省市、乡村地区的相关部门, 加强对土地确权制度的宣传, 鼓励农民积极参与和配合集体土地确权工作。相关工作人员重点深入农村地区, 宣传讲解集体土地确权知识与重要意义, 帮助农民充分了解土地确权的作用, 从而强化权利意识。

(2) 实施责任追究机制。土地确权工作效率低下, 主要是现行的工作考核制度的奖惩措施、责任追究不明确, 导致工作人员的工作态度与专业素养出现偏差。乡村职能部门应具化设计责任追究机制, 制定土地确权工作的实施方案, 确保责任到岗、责任到人, 促使各环节工作有序进行、有章可循。

(3) 设立纠纷处理仲裁机构。土地确权工作涉及的环节与主体较多, 工作的复杂性和繁琐性较高。因此, 为了妥善解决土地权属纠纷问题, 必须设立纠纷处理仲裁机构, 从而保障各参与方的合法权益。各省市国土局发挥牵头作用, 联合农业、房建、公安、检察院、法院等部门, 组建农村集体土地权属纠纷仲裁机构。严格按照法律规定, 依法仲裁处理土地所有、使用、经营、承包等各类土地权属争议, 确保仲裁工作过程的公平、公正、公开。

3. 构建城乡统一的建设用地市场

2019年政府工作报告明确指出, 全面深化农村改革, 需要推广农村集体经营性建设用地入市改革试点成果。我国应通过土地制度的改革, 打通城乡建设用地的这种配置, 建立城乡统一的建设用地市场。在坚持土地集体所有的前提下, 充分发挥使用权、收益权、处分权等二级权能。因此, 应持续推进政策上的同权同价。依赖于制度构建和法律规定, 将城乡土地市场逐步纳入统一的建设用地市场, 确保城乡土地的权利相同。农村闲置的宅基地复垦之后, 向城市周边平移建设用地指标, 增加城市建设用地规模的同时, 满足城市居民、外来务工人员对住房的需要, 也使农村居民获得部分土地财产收入。除政策上的同权同价, 在抵押融资等二级市场, 合理保护集体经营性建设用地, 制裁不合理压低经营性建设用地价格的行为 (郑威等, 2017) 。国内不少试点已开展相关工作, 为全国性入市推广提供了大量借鉴经验。如甘肃省晚西县于2015年11月正式挂牌农村集体经营性建设用地交易市场, 暨晚西县土地矿产储备交易中心, 国有土地与农村集体经营性建设用地就此开始同一市场交易;四川省郫县全县集体经营性建设用地, 统一纳入县公共资源交易中心交易, 建立多方协同的入市监管服务机制, 在交易平台、市场规则、服务监管等方面, 实现与国有建设用地统一。

4. 扶植产权金融服务平台

我国现行农村土地产权制度存在主体缺位和权能残缺两大问题, 土地改革方面, 需要以产权为主的改革。对此, 从产权的价值实现角度而言, 必须扶植市场化平台, 提供农村土地产权增值的平台。可以学习和借鉴各试点先进做法。例如, 武汉将集体建设用地使用权、林权、养殖水面等产权交易, 统一纳入武汉综合产权交易所;重庆由政府出资设立, 充分调动各方优势资源, 实行农村土地交易所会员制, 为会员提供土地交易“一条龙”服务, 包括土地信息获取、项目推介、价值评估、法律咨询、权属资金保障等;北京建立多层次立体产权交易平台, 根据市、区 (县) 、乡 (镇) 层级, 逐步建立产权交易体系。

同时, 政府发挥宏观调控功能, 引导金融机构进一步完善土地评估、抵押贷款等相关金融服务。例如, 四川郫县成立村级资产管理公司, 以农村集体土地的基准地价, 委托第三方土地评估机构全面评估将要挂牌出让的集体土地价值。资产管理公司根据评估结果, 编制一系列入市方案, 包括位置图、空间范围、面积、使用年限、土地移交时间、规划条件、开工时间、起始价竞买方案和分配方案等事项, 村民大会讨论同意后, 交由镇政府审核。审核通过后, 上报至县国土局, 由县国土局牵头, 建设、规划、环境等部门配合出具最终审查意见, 最后进入县公共资源交易中心进行交易。可见, 引入第三方机构, 能够为土地入市提供全面的金融服务, 提高项目过审率, 有利于集体经营性建设用地入市工作的顺利开展。

5. 完善管理监督机制

制度和法律层面的改革与执行和监督息息相关, 集体经营性建设用地入市的顺利推进, 需要设立专职部门进行管理与监督, 同时不断完善相应管理监督机制。

(1) 设立入市管理运营部。在入市初期阶段, 由县 (区) 国土资源部门管辖, 设立集体经营性建设用地入市管理运营部。入市管理运营部主要负责统筹管理入市程序中的申请、审批、交易、登记等环节, 同时监督各产权交易。同时, 随着入市各项制度和程序的规范统一, 不断简化和优化入市交易的行政程序, 从而提高入市交易效率。

(2) 完善土地用途监管机制。第一, 定期视察。入市管理运营部针对交易项目, 开展现时用途定期视察, 及时制止违法用途行为。第二, 发动大众监督力量。农村土地的范围广大, 现有的行政力量难以做到全面覆盖。要充分发挥群众监督力量, 实行有奖举报措施。第三, 设立处罚举措。根据土地法规定, 土地受让方使用和开发土地, 必须符合规划和用途管制。不符合用途管制的行为, 回收土地使用权, 并处以资金处罚。

(3) 制约权力滥用现象。集体经营性建设用地入市, 必然受到相关部门的管理, 从而引发各利益主体冲突。对此, 主管部门应发挥主导作用, 严格把控和调和利益矛盾冲突, 切实保障各利益主体的正当权益。在此过程中, 需要特别注意公权力滥用现象的发生。为了限制公共权力, 入市过程的土地交易信息需做到流向明晰, 应被公示以众, 包括土地用途、受让双方、地理位置、交易价格、使用年限等, 接受群众监督。例如, 四川省郫县, 在成都市国土资源部、郫县国土资源部的官方门户网站, 公示七宗集体经营性建设用地招拍公告, 浙江德清国土资源部也将入市土地信息进行公开。

(4) 严控代理人行为风险。集体经营性建设用地入市必然带来土地增值, 而农民集体对其市场价值难以准确判断, 所以只能由专门的土地评估机构进行估值。当土地开发商与村委会或乡镇土地工作人员发生利益捆绑, 必然滋生腐败行为, 从而严重损害农民的应得利益。对此, 相关部门应防范村民委员会或者乡镇土地工作人员, 利用言语行为诱导影响村民决定的行为。同时职能部门应严格防控村民代理人行为风险, 参照基准地价制度, 由农村集体经济组织通过表决或入股成立资产管理公司, 进行土地入市决策。

五、结语

为了适应不断变化的生产力和经济格局, 我国不断深入改革土地制度, 集体经营性建设用地入市陆续开展试点工作。农村集体土地使用权与国有建设用地同等入市、同权同价的挂牌成交, 是全面深化改革背景下集体经营性建设用地入市的序幕, 意味着国家实施集体经营性建设用地入市改革试点, 进入全面实施阶段。通过研判各试点地区的成效和问题, 可归纳出土地制度改革的合理性与正确性。当然, 农村集体经营性建设用地入市, 仍然需要地方政府部门、金融机构、监管部门等多方参与, 确保农村土地流转、土地产权交易和土地抵押贷款等环节的顺利运作。通过切实发挥农村集体用地的经济价值, 农民集体的土地资产得以盘活, 农民集体获取财产性收益, 进一步夯实农村经济发展基础。以土地制度改革为中心, 通过建立健全相关配套制度, 构建城乡统一的建设用地市场, 扶植产权金融服务平台等手段, 提高各方主体的参与积极性。集体经营性建设用地入市, 实现城乡土地同权同价, 是解决农村土地闲置和城镇建设用地不足的唯一途径, 也有助于中国经济社会持续发展与和谐稳定。

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